容积率，不只是技术指标：透视高质量城市更新的制度体系建设

本文来自微信公众号： 存量规划前沿 ，作者：王伟

容积率，不只是技术指标：透视高质量城市更新的制度体系建设

王伟

中央财经大学政府管理学院城市管理系

城市更新进入存量时代，真正需要更新的，不只是建筑与空间，还有空间背后的制度。

从“大拆大建”转向“留改拆”并举，城市更新进入以存量提质为核心的新阶段。无论是保留历史建筑、补齐公共服务设施，还是盘活低效空间，都绕不开一个看似技术化、实则牵动利益格局的核心指标——容积率。

容积率一头连着规划管控，一头连着项目收益；一头关系历史保护与公共利益，一头关系政府、市场主体和产权人之间的成本分担与收益分配。2025年，中央文件首次写入“容积率转移或奖励”，地方规则密集出台，容积率正从静态的技术指标转变为动态的制度工具。

为什么容积率是观察城市更新制度建设的一个重要切口？因为它集中了城市更新中最复杂、也最具突破空间的一组制度命题：公共贡献如何获得补偿，发展权益如何跨空间配置，更新收益如何实现平衡，公共价值又如何持续回流。

1容积率：从技术指标到权益载体

容积率（Floor Area Ratio，FAR），是指一定地块内总建筑面积与建筑用地面积的比值，是我国规划管理中最核心的土地利用强度指标之一。《建设用地容积率管理办法》明确了这一定义，具体计算规则由地方规划主管部门依据国家有关标准确定。

从发展权视角看，容积率也是土地发展权的数值化表达。未使用的空间开发容量，可以理解为尚未实现的发展权益；当这种权益以容积率数值呈现时，便成为可量化、可定价、可比较的权益载体。

在城市更新中，许多矛盾最终都会落到同一个问题：多少建设量可以保留、转移或增加，由此产生的成本与收益又应如何分担、分享。

因此，容积率不再只是规划图纸上的技术参数，而成为连接空间资源、财务平衡与利益分配的重要制度接口。

2容积率奖励：让公共贡献获得空间回报

容积率奖励（Density Bonus），是指在规划条件约定的容积率之外，对开发主体提供的公益性贡献给予相应计容建筑面积补偿的制度安排。

住房城乡建设部在对《关于持续推进城市更新行动的意见》的政策解读中明确：对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府公共服务设施等公益性贡献，可按照贡献的相应建筑面积给予补足，以激励市场主体在更新中加强历史文化保护、改善公共服务。

容积率奖励的核心，不是简单“多给一些建设量”，而是以可量化、可兑现的空间激励，引导市场主体主动创造公共价值。

从各地实践看，其主要适用于以下情形：

一是历史保护。对规划确定保留的文物保护单位、文物建筑、历史建筑及工业遗产建筑，按照规定不计入容积率，降低更新主体的保护成本，鼓励“应保尽保、能多保则多保”。

二是设施贡献。对增设养老服务、社区食堂等公益性配套设施的项目，部分地方允许新增建筑面积按照1∶1给予容积率奖励，并不再增收相应土地出让价款；对更新项目中新增补充的市政与公共服务设施，占地300平方米以下且符合相关条件的，其地上建筑面积可作为奖励面积不计入容积率。

三是空间开放。对首层架空并用于绿化、停车、公共通道等公共活动的空间，以及跨越城市公共空间的公共连廊，符合条件的可不计入容积率，引导项目将更多空间还给城市、还给公众。

四是品质激励。部分城市对应用智能建造、模块化建筑以及按照“好房子”标准建设的项目，分别给予最高3%地上建筑面积的容积率奖励，多项奖励叠加的上限控制在6%，在激励品质提升的同时防止过度增容。

五是配套设施。对风雨连廊、屋顶公共活动区配套设备用房等具有公共服务属性的空间，按照相应规则不计入容积率，避免公共服务设施挤占项目的有效建设指标。

容积率奖励要回答的，是城市更新中的一个基础问题：市场主体为城市创造了公共价值，能否获得稳定、透明、可预期的发展激励？

3容积率转移：让受限发展权实现价值

如果说容积率奖励解决的是“公共贡献如何获得补偿”，那么容积率转移要解决的，则是“受限空间的发展权益如何实现”。

容积率转移（Transfer of Development Rights，TDR），是指将受规划限制地块，即“发送区”尚未使用的开发权，以容积率为载体转移至允许增容地块，即“接收区”的制度安排。

其核心逻辑是“总量不变、区位优化”：通过开发权在空间上的再配置，使历史风貌、生态要素等在需要保护的地方得到保护，同时让发展需求在更适宜建设的地区落地。纽约的“空权置换”、香港通过发展权转移保护私人历史建筑等，均属于这一制度的实践形态。

从国内探索看，容积率转移主要有以下应用情形：

一是服务历史风貌保护。上海田子坊、广州恩宁路等历史街区更新中的相关探索，尝试通过开发权转移平衡保护成本，但整体上仍多呈现“项目制、一事一议”的特点。

二是补偿生态管控损失。海南万宁探索“容积率漂移”模式，将因海岸带管控政策无法开发的6宗、共695亩土地，通过等价值方式调整容积率至该企业名下位于本市的其他宗地。这一做法本质上是一种以开发权益为载体的特殊“土地置换”。

三是激励公共设施代建。武汉明确，对代建相邻公共绿地、复合利用公共停车场等情形，可按照容积率50%折算转移至项目用地，使公共空间贡献转化为可兑现的发展权益。

四是支撑存量空间盘活。自然资源部发布的盘活存量土地和低效用地典型案例，将用途转换、产权归集、并宗开发等列为重要路径；台湾地区则以“容积代金”等方式，探索可转移容积率的价值实现与交易机制。

容积率转移的意义，在于将“被限制的发展权”从潜在损失转化为可以补偿、可以配置的权益，在保护与发展之间建立更加精细的利益平衡机制。

4容积率银行：让容积权益稳定流动

奖励与转移，分别解决了“为什么给”和“从哪里转到哪里”的问题。但二者要持续运行，还需要一个相对稳定、具有流动性的交易环境。

当开发权的供给与需求在时间上错配、在空间上分离、在价格上波动时，谁来提供托底与缓冲？这正是容积率银行要解决的问题。

容积率银行（TDR Bank／Development Rights Bank），是指由政府或其他非营利机构设立，以公共资金收储未使用的容积率或开发权，并根据开发需求进行出售的机构化平台。

它将容积率进一步货币化，形成“购买容积率—持有容积率—销售容积率”的运行模式，核心功能是为容积率转移和奖励机制提供流动性缓冲，平抑供需波动。

其应用价值主要体现在四个方面：

一是平抑市场周期。上海相关旧改政策研究提出，可在房地产市场低迷时向开发商收购可转让开发权，为其提供资金支持；在市场高涨时再行出售，实现市场调节与资金回笼。

二是协调转移差值。广州部分市属国企在旧厂更新中探索构建“开发权银行”金融平台，将承接地开发量的溢出部分量化为货币价值存入平台，并按照相应规则计息；出现不足时再行支取，以调节不同项目之间的开发权益差值。

三是提供公共做市服务。纽约南街海港特别区、西雅图等地的容积率银行，在不改变土地利用总容量的前提下，依托市场机制实现发展空间的区位优化。美国金县TDR银行则承担着弥合买卖双方时间差、以循环基金持续收购和出售开发权、推动县市间TDR协议等功能。

四是带动公共利益回流。纽约还衍生出“剧院基金”等配套安排，将资金来源与容积率交易挂钩，使开发权交易收益进一步反哺特定公共利益。

由此看，容积率奖励、容积率转移与容积率银行并非彼此孤立，而是层层递进、相互衔接的制度组合：奖励创造激励，转移打通空间，银行稳定交易。三者共同指向一个目标——让公共价值可计量、发展权益可流转、更新收益可平衡。

5从个案探索到规则供给：2025年制度化明显提速

工具已经出现，但要真正落地，还需要稳定的制度土壤。

国内开发权转移实践起步于20世纪90年代的历史街区更新。上海田子坊、广州恩宁路等个案，多采取“一事一议”的方式推进，缺乏系统性的制度设计。

这一阶段并非完全无法可依。控制性详细规划调整必须遵循《城乡规划法》及详细规划编制审批的相关规定，容积率作为详细规划中的核心控制指标，“调整即走程序、个案即成特例”。

早期实践的“项目制”，本质上是将本应常态化的经济补偿机制，嵌入了个案化的规划调整审批通道。因此，过去的问题并不是“完全没有制度”，而是制度供给碎片化、个案化，缺少稳定透明的普遍规则。

2025年以来，来自中央、部委和地方的三层政策信号，正在推动这一局面加快转变。

第一层，是中央文件明确方向。

2025年5月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确要求“优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策”。这是容积率转移首次进入中央层级的城市更新政策文本，标志着相关探索由地方实践上升为国家政策方向。

同年5月，国务院新闻办公室发布会进一步阐明容积率奖励的规划政策指引：在规划条件之外，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府公共服务设施等公益性贡献，可按照贡献的相应建筑面积给予补足。

2025年12月，自然资源部、住房城乡建设部印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施》，进一步推进存量土地和空间临时利用、正面清单管理等工作，为城市更新制度创新提供支持。

第二层，是部委试点预留接口。

自然资源部2023年印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，明确提出“探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制”。

其中，“跨空间单元统筹”已经为容积率和开发权益的跨地块配置预留了制度接口。

第三层，是地方规则由“个案批复”走向“明文规定”。

海南万宁探索“容积率漂移”，通过等价值方式将容积率调整至企业名下其他宗地；武汉以明文规则规定代建公共绿地、复合利用公共停车场等情形下的容积率折算转移方式；广州探索“开发权银行”金融平台，推动开发权益的量化存储与调节；湖北在2026年出台的支持城市更新政策中，明确新增建筑面积可不受规划容积率指标制约的具体情形；重庆、成都、天津等地，也将容积率优化、15%计容支持等做法纳入技术规定或实施意见。

因此，对当前阶段更准确的判断，既不是“制度已经成熟”，也不是“仍停留在零星探索”，而是：2025年后，国内容积率制度创新进入了从“项目制”向“规则制”加速转变的爬坡期。中央定方向、部委开接口、地方出细则，制度框架正在形成，但稳定运行的完整闭环尚未普遍建立。

6国际经验的关键，不是工具多，而是形成制度闭环

要衡量国内相关制度的成熟程度，纽约、西雅图和金县等地的实践提供了重要参照。这些地区的经验，并不只是“做法多”，更重要的是形成了五个相互支撑的制度要素。

一是法定基准。纽约将TDR直接写入区划决议，通过具体条款明确楼面面积转移的审批主体、适用条件和转移上限，使开发权转移具有稳定、可预期的法定依据。国内与之相对应的是控制性详细规划中的基准容积率。深圳已通过《深标》建立密度分区基准容积率体系，但尚未与转移制度充分挂钩。

二是发送区与接收区的明确划定。纽约、西雅图均在法规中明确哪些地块可以转出、哪些地块可以承接。金县与西雅图于2013年签订跨辖区协议，将农地、森林和乡村住宅地等发送区的开发权，向城市核心区等接收区转移。

三是市场化交易。纽约“空权置换”中的剩余容积率可以按照市场价格出售，实现土地所有权与开发权的相对分离，使发展权益具备更清晰的价值实现通道。

四是容积率银行做市。纽约南街海港特别区容积率银行以“购买容积率—销售容积率”的方式开展货币化经营；西雅图早在1988年即设立开发权银行；金县TDR银行通过循环基金持续收储和出售开发权，并将收益继续投入土地保护，同时推动县市间协议达成。

五是跨区交易与循环机制。金县与西雅图的区域性TDR计划，以及萨福克县自1974年以来以TDR保护农业用地的实践，表明开发权转移可以超越单个项目，成为区域空间保护和资源优化配置的长期机制。

这五个要素共同构成了从权益确认、空间配置到市场交易、公共调节和收益循环的制度闭环。

7从“规则制”走向“制度成熟”，还需补齐五块拼图

以国际经验的五个制度要素为参照，国内实践仍有五方面需要重点完善：

第一，基准容积率的法定化及其与转移制度的联动仍显不足。开发权转移需要以稳定、透明、可预期的基准容积率为锚。当前，部分城市已建立密度分区和基准容积率体系，但尚未与转移制度充分衔接，容易出现“可转移权益如何认定”的争议。

第二，发送区与接收区尚未普遍在规划层面预设。现有实践多由具体项目驱动，在项目实施阶段“事后找补”，而非在规划编制阶段预先划定发送区、接收区，明确转移总量、承接能力和接收上限。宁波等地已提出相关探索方向，但仍有待形成更加普遍的制度安排。

第三，跨单元、跨行政区的转移通道尚未真正打开。当前“跨空间单元统筹”仍主要局限于项目单元或局部片区，缺少市域乃至区域尺度的规划依据、交易规则和协调机制，尚未形成类似金县—西雅图的区域性开发权转移市场。

第四，价值捕获与收益分配机制仍不清晰。容积率转移所释放的价值由谁享有、收益如何在政府、市场主体、产权人和社会公众之间分配，公共价值又如何回流历史保护、生态补偿和公共服务，仍需要更加明确的制度回应。

第五，公共容积率银行仍停留在个别探索阶段。广州“开发权银行”主要承担国企系统内部的协调功能，尚未形成由政府主导、面向市场提供公共收储和做市服务的机构化平台。

这五项缺口，恰与国际经验的五个制度要素一一对应。总体来看，国内实践的制度化进程是真实的，2025年以来更是明显提速；但目前主要完成的是“政策确认”和“地方规则化”，尚未普遍形成“法定基准＋区划预设＋市场交易＋公共做市＋跨区循环”的完整闭环。

8结语：容积率之桥，通向城市更新的制度生态

容积率的制度设计，是城市更新制度变革的一个缩影。

它提醒我们：城市更新进入存量时代，比拼的已不再只是单个项目的实施能力，更是制度供给的速度、精度与协同性。高质量城市更新不仅需要规划技术和建设能力，更需要一套能够识别公共贡献、保障合法权益、调节利益关系、促进价值回流的制度体系。

破题的关键，是将一事一议的“政策确认”进一步推向清晰合理的“制度闭环”：让基准容积率更加稳定透明，让发送区与接收区在规划编制中预先划定，让跨单元、跨行政区的转移通道真正打开，让价值捕获与收益分配机制更加清晰，让公共容积率银行成为稳定交易、反哺公益的重要平台。

高质量城市更新，既需要政府这个“裁判员”明确规则、公正吹哨，也需要为“运动员”划出新赛道，让各类主体能够在稳定预期中放心参与、规范运行，而不是在模糊规则中磕磕绊绊、跌跌撞撞。

制度创新不可能一步到位，但可以针对类似容积率这样的一组关键制度点进行突破，架起通行桥梁。而当像容积率这样的桥一座座建成，通行的将不只是建筑指标，更会由点到面，重塑城市更新中政府、市场与社会协同共治的整体制度生态。